국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

민원표시 2BA-◯◯◯◯-◯◯◯◯◯◯, 이행강제금 부과 처분 및 압류 이의 등

신 청 인 유◯◯

경기 ◯◯시 ◯◯로 32 ◯◯아파트 201동 ◯◯호

피신청인 경기도 ◯◯시 ◯◯구청장

주 문 피신청인에게, 신청인에 대한 2011. 9. 20. 경기 ◯◯시 ◯◯구 ◯◯동 77◯-2 토지 지상 불법건축물 시정명령 불이행을 이유로 한 2,268,000원의 이행강제금 부과 처분과 이 처분에 근거한 2015. 6. 17.자 압류 처분을 각 취소할 것을 시정권고한다.

신청취지 주문과 같다.

이 유 별지와 같다.

(별 지)

이 유

1. 신청 원인

신청인은 2009. 11월 경 경기 ◯◯시 ◯◯구 ◯◯동 77◯-2 토지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 임차하여 그 지상에 사무실을 무단 신축(콘네이너 적치, 이하 ‘이 민원 건물’이라 한다)하여 사용하다 사업 부진으로 2011. 8월말 경 모두 철거하고 토지를 소유주에게 인도하였다. 피신청인은 2011. 9월 신청인에게 이 민원 건물 시정명령 불이행을 이유로 이행강제금(이하 ‘이 민원 이행강제금’이라 한다)을 부과하였다가, 이행강제금 부과 전에 시설물을 모두 철거했다는 신청인 주장을 수용하여 이행강제금 부과를 취소하였는데, 2014년 경기도의 감사지적을 이유로 현장 확인이나 사전 예고도 없이 이미 취소된 이 민원 이행강제금을 재부과하고, 이행강제금 미납을 이유로 예금까지 압류한 것은 부당하므로 신청인에 대한 이행강제금 부과 및 압류 처분을 취소해 달라.

2. 피신청인 주장

2009. 12월 이 민원 건물이 적발되어 2010. 2. 18. 이행강제금이 부과되었고, 2011. 9. 20. 2011년도 이행강제금이 부과되었는데, 신청인이 이 민원 건축물을 2011. 8월 경에 자진철거하였다고 주장하여 2012. 2. 13. 이행강제금 전액을 감액의결하였으나, 2014년 경기도로부터 이 민원 건물 자진 철거 현장조사 근거자료가 없다는 이유로 이행강제금을 재부과하라는 처분을 받고 2014. 4. 28. 신청인에게 2011년도 이행강제금을 재부과하였다. 신청인에 대한 이행강제금 감액 결의 사실에 근거하여 이 민원을 해소함이 타당하나, 경기도 감사지적에 따라 재부과된 이행강제금을 피신청인이 임의로 취소하기는 어렵다.

3. 사실관계

가. 피신청인 출장복명서 등에 따르면, 피신청인은 2009. 12. 2. 신청인을 “건축물 및 토지형질변경 사항에 대하여 사전 허가없이 사용“하였다고 적발하여 시정명령, 이행강제금 부과 처분, 압류 처분 등을 하였으며, 적발내용은 다음과 같다.

1) 적발 내용

2) 이행강제금 부과 현황

가) 2009년

○ 2009. 12. 3. 1차 시정명령(위반건축물 및 불법형질변경 원상복구 지시)

○ 2010. 1. 8. 2차 시정명령

○ 2010. 2. 2. 최고 통지 및 이행강제금 부과 예고

○ 2010. 2. 18. 이행강제금(2,214,000원) 부과 처분(2010. 5. 31. 신청인 납부)

※ 근거 :「건축법」제79조(위반건축물 등에 대한 조치 등), 제80조(이행강제금)

나) 2011년

○ 2011. 7. 22. 자진정비 명령 및 이행강제금 재부과 예고 통지(시정기한 2011. 8. 25.)

○ 2011. 9. 20. 이행강제금 재부과 통보(금액 2,268,000원, 납부기한 2011. 10. 20.)

※ 처분 근거 :「건축법」제14조, 제79조 등

○ 2012. 2. 13. 이행강제금 감액결의(사유 : 이행강제금 부과 전 철거)

(* 철거 사실 여부를 확인할 수 있는 기록(출장복명 등)은 확인되지 않음)

나. 경기도 종합감사결과 처분요구서 등에 따르면, 경기도는 2014. 3. 6. 이 민원 이행강제금 감액 처리 건의 이행강제금 부과 취소 등에 대하여 피신청인에게 시정 및 담당자 신분상 조치(훈계) 처분을 하면서, ‘이행강제금 부과 이후 취소 및 감액된 금액을 추징’하라고 하였다. 이에 피신청인은 2014. 4. 28. 신청인에게 이 민원 이행강제금을 부과(납부기한 2014. 5. 16.)한다고 통지하고, 2015. 3. 12.이후 체납안내 및 예금압류 예고 통지 등을 한 후, 2015. 6. 17. 신청인 명의의 은행 예금을 압류하였다.

다. 피신청인의 추가 답변서에는 “(신청인에 대한 2011년도) 시정명령 전 현장확인서 부존재, 당시 이행강제금 부과전 현장확인은 하지 않았고 (중략) 2011년 항공 촬영 결과 무허가 건축물이 판독되어 현장 확인한 결과, 신청인 건물은 철거되었고 신규 발생한 신청외 김◯◯의 무허가 건물만 적발되어 신청외 김◯◯에게 2012. 2. 6. 최초 시정명령, 2012. 10. 23. 이행강제금 부과, 매년 이행강제금 부과중 (중략) 신청인에 대한 감액근거 서류(출장보고서 등)는 없으나 감액결의(2012. 2. 13.) 이전에 이 민원 토지 지상에 (이 민원 건물이 아닌) 신규 건축물이 존치”라고 되어 있다.

라. 항공사진 판독 결과 통지서 등에 따르면, ◯◯시장은 2011. 6. 27. 2011년 항공사진(촬영일 2011. 5. 3.) 판독 결과를 피신청인에게 시달하면서 2011. 11. 31.까지 각 조사 결과를 제출하라고 하였다. 이에 따라 2011. 10. 11. 피신청인이 작성한 ‘항공사진 조치카드’의 조치전 기록란에는 이 민원 건물 사진이 첨부되어 있고 “불법건축물 판단되어 시정조치 등 하여야 할 것으로 사료됨”이라고 기재되어 있는데, 위 항공사진 조치 카드에 첨부된 사진의 실제 촬영일이 언제인지는 확인되지 않는다..

마. 우리 위원회 실지방문조사 결과에 따르면, 신청외 김◯◯(◯◯창호)은 2011. 11. 12. 이 민원 토지에 대한 임대차계약서를 작성하고 2011. 12. 10. 이 민원 토지의 점유를 개시한 것으로 확인된다. 우리 위원회 실지방문조사에 참여한 위 ◯◯창호 관계인(성명불상)는 “2011. 12. 10.에 이 민원 토지 위에는 건물이 없었다. 이후 본 영업소와 관계없는 피신청인의 우편물이 배달되어 온 적이 몇 번 있었다.”라는 진술이다.

바. 피신청인은 우리 위원회에 신청인에 대한 2011. 7. 20.자 이 민원 이행강제금 부과 예고 통지서 발송 증거로 등기우편 발송 영수증을 제출하였으나, 신청인에게 도달되었는지 여부는 우편 기록 보존 기간(1년) 경과로 확인되지 않고, 2011. 9. 20.자 이행강제금 부과처분 통지서의 우편 발송 기록은 찾지 못하여 제출하지 못하였다[위 각 통지서에는 주소 없이 ‘위반건축물소유자(관리자)’라고 되어 있고, 2014. 4. 28.자 이행강제금 부과알림 통지서도 주소가 기재되지 않아 각 통지의 수신지는 확인되지 않는다].

사. 신청인에 대한 이행강제금 부과내역서(목록) 및 체납자 관리카드의 부과대상 기재란에는 ‘◯◯구 ◯◯동 77◯-2’가 아닌 ”◯◯구 ◯◯동 79◯번지2호”로 되어 있고, 납부자 주소란에는 신청인 거주지 주소가 기재되어 있다.

아. 2015. 5월 피신청인에게 제출된 신청외 유◯◯(◯◯상사)의 확인서에는 “박◯◯ 77◯-2 유◯◯님으로부터 2011. 8월 철거 요청이 들어와 모든 건축물을 철거하였음을 확인함, 철거 완료일 2011. 8월 말”이라고 되어 있고, 신청외 심◯◯(◯◯광고)의 확인서에는 “◯◯동 77◯-2 ◯◯송님으로부터 광고용 폐자재 및 자재를 (2011. 8월 말) 철거하였고 완전 나대지 상태인 것을 확인하였음”이라고 되어 있다.

자. 경기도는 우리 위원회에 “신청인이 자진 정비 기한내 신청인의 의견이 제출되지 않아 피신청인의 신청인에 대한 2011년도 이행강제금 부과 처분이 적정하다고 판단하였다.”라는 취지의 의견서를 제출하였다.

4. 판 단

가. 관련 법령

1)「건축법」(2015. 12. 22. 법률 제13601호로 개정되기 전의 것) 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) 제1항은 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 제80조(이행강제금) 제1항은 “허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. (이하 생략)”라고 규정하고 있으며, 제2항은 “허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다.”라고, 같은 조 제4항은 “허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. (이하 생략) ”라고, 같은 조 제5항은 “허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.”라고 각 규정하고 있다.

2)「행정절차법」제15조 제1항은 “송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제21조 제1항은 “행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목, 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 5. 의견제출기관의 명칭과 주소, 6. 의견제출기한, 7. 그 밖에 필요한 사항”이라고 규정하고 있다.

3) 대법원은 “건축법 제79조 제1항 및 제80조 제1항에 의하면, 허가권자는 먼저 건축주 등에 대하여 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하고, 건축주 등이 그 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하면, 다시 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행할 수 있는 기회를 준 후가 아니면 이행강제금을 부과할 수 없다. (중략) 2차 시정명령은 1차 시정명령에서 정한 시정기간이 경과한 후에 다시 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 행해져야(이하 생략)”라고 판시하고(대법원 2010.6.24, 선고, 2010두3978, 판결), “국세기본법 제26조 제1호는 부과의 취소를 국세납부의무 소멸사유의 하나로 들고 있으나, 그 부과의 취소에 하자가 있는 경우의 부과의 취소의 취소에 대하여는 법률이 명문으로 그 취소요건이나 그에 대한 불복절차에 대하여 따로 규정을 둔 바도 없으므로, 설사 부과의 취소에 위법사유가 있다고 하더라도 당연무효가 아닌 한 일단 유효하게 성립하여 부과처분을 확정적으로 상실시키는 것이므로, 과세관청은 부과의 취소를 다시 취소함으로써 원부과처분을 소생시킬 수는 없고 납세의무자에게 종전의 과세대상에 대한 납부의무를 지우려면 다시 법률에서 정한 부과절차에 좇아 동일한 내용의 새로운 처분을 하는 수밖에 없다.”라고 판시하였다(대법원 1995.3.10, 선고, 94누7027, 판결).

나. 판단 내용

이 민원 이행강제금 부과 및 압류 처분을 취소해 달라는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면, 신청인이 2011년도 이행강제금 부과 처분(2011. 9. 20.) 전에 이 민원 건물을 모두 철거했는지와 신청인에게 이 민원 이행강제금 관련 통지서가 발송시기에 도달되었는지 여부는 객관적인 증거가 부족하여 알 수 없으나, ①「건축법」제80조 제1항에 따른 이행강제금은 먼저 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하고, 그 시정기간 내에 시정을 하지 아니하면 다시 그 시정명령 이행에 필요한 상당한 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행할 수 있는 기회를 준 후가 아니면 부과할 수 없으며, 이때 2차 시정명령은 1차 시정명령에서 정한 시정기간이 경과한 후에 하여야 하고, 미리 이행강제금 부과 징수의 뜻을 문서로 계고하여야 할 것인데, 피신청인이 이행강제금 부과 절차에 따르지 않고 2009년도 이행강제금 부과 사실에만 근거하여 신청인에게 시정명령과 이행강제금 부과 예고를 동시에 1회만 통지한 후 2011년도 이행강제금을 부과한 것으로 확인되는 점, ② 피신청인이 신청인에 대한 2011년도 이행강제금 전액을 감액결의한 이상 신청인에 대한 당초 2011년도 이행강제금 부과처분은 그 효력이 상실되었다고 봄이 타당하다고 사료되는 점, ③ 그럼에도 불구하고 피신청인이 새로운 부과절차 없이 이미 감액결의한 당초 2011년 이행강제금 처분에 근거하여 2014년도에 이행강제금 재부과 사실만 통지하며 이행강제금을 납부하도록 하고, 이 민원 이행강제금 미납을 이유로 신청인의 예금을 압류한 것은 부당하다고 보이는 점, ④ 이 민원 토지 현재 점유 관계자의 진술로 볼 때, 이 민원 건물은 늦어도 2011. 10. 12.전에 모두 철거되어 위법사항이 시정되었다고 보이고,「건축법」위반에 따른 이행강제금 부과 목적이 위반행위의 자진 시정 의무자가 자발적으로 시정을 이행하도록 하기 위한 것으로 징수를 목적으로 하지 않는다는 점 등을 종합하여 볼 때, 신청인에 대한 금2,268,000원의 이 민원 이행강제금 부과 처분과 이 처분에 근거한 2015. 6. 17.자 압류 처분은 모두 취소함이 타당하다고 판단된다.

5. 결 론

그러므로 신청인에 대한 이 민원 이행강제금 부과 및 예금 압류처분을 취소해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.