국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

국 민 권 익 위 원 회

의 결

민원표시 2BA­0000­000000 농업생산기반시설 목적 외 사용승인 요구

신 청 인 공○○

피신청인 ○○공사

주 문 피신청인에게 2013. 12. 2. 신청인에게 행한 ○○ ○○시 ○○면 ○○리 551-1 ○○호 370㎡ 대하여 농업생산기반시설 목적 외 사용 승인 신청에 대한 반려처분을 취소할 것을 시정권고한다

신청취지 주문과 같다.

이 유 별지와 같다.

의 결 일

(별지)

이 유

1. 신청 원인

신청인이 1986. 4.부터 30여 년간 ○○ ○○시 ○○면 ○○리 551­1 ○○호 370㎡(이하 ‘이 민원 수면’이라 한다)에 대하여 유선 선착장 및 선박의 운항 목적으로 사용하고 있고, 신청인은 2013. 11. 19. 피신청인에게 이 민원 수면에 대하여 농업생산기반 시설 목적 외 사용승인을 신청하였으며, 피신청인은 2007. 8. 3. 개정된「농어촌정비법」에 따라 2013. 12. 2. 반려처분(이하 ‘이 민원 처분’이라 한다) 하였다.

이에 신청인은 피신청인을 상대로 이 민원 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, ○○지방법원에서 2013. 12. 2. 이 민원 처분을 취소하라는 판결(2013구합16853 농업생산기반시설목적 외 사용 승인신청 반려처분 취소 등)을 받았음에도 피신청인이 이 민원 처분을 취소하지 않고 농업생산기반시설 목적 외 사용승인(이하 ‘목적 외 사용승인’이라 한다)을 하지 않는 것은 부당하니 이를 해결하여 달라.

2. 피신청인의 주장

신청인이 (사)한국수상안전레저협회 ○○지부가 ○○호 수면 일부를 조종면허시험장으로 사용하기 위하여 피신청인 ○○지사에 목적 외 사용승인을 신청한 사실을 인지하고 유선사업 사용목적으로 목적 외 사용승인을 신청하였다가 2013. 8. 27. 취하원을 제출한 것으로 목적 외 사용의사가 없는 것으로 간주하였고,

신청인이 사용 중인 수상시설물에 대하여 철거 및 원상복구를 통보하였음에도 이를 철거하지 않아「농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용 지침」제9조의 수의계약에 의한 사용자 적격성이 없어 이 민원 수면의 목적 외 사용 승인에 대하여 반려처분 하였다.

3. 사실 관계

가. 피신청인이 2015. 11. 16. 우리 위원회에 제출한 고충민원 자료를 검토한 결과, 신청인은 1986. 4.부터 ○○ ○○시로부터 이 민원 수면에 대하여 하천점용허가를 받아 약 30여 년간 유선사업을 운영하고 있고, 1994. 12. 22. 제정된「농어촌정비법」에 따라 ○○호 방조제와 이 민원 수면은 농업생산기반시설에 해당되었다.

이에 이 민원 수면에 대해서 시·도지사로부터 목적 외 사용승인을 받아야 하는데 신청인은 ○○ ○○시로부터 하천점용허가를 받아 유선사업을 운영하였다.

나. 신청 외 한국수상레저안전협회 ○○지부는 2013. 5. 30. 피신청인에게 조종면허시험장 설치를 목적으로 목적 외 사용승인을 신청하였고, 피신청인은 2013. 7. 16. 한국수상레저안전협회 ○○지부에 대해서 목적 외 사용승인 하였다.

다. 신청인은 (사)한국수상안전레저협회 ○○지부가 ○○호 수면 일부를 조종면허시험장으로 사용하기 위하여 피신청인 ○○지사에 목적 외 사용승인을 신청한 사실을 인지하고 2013. 6. 17. 피신청인에게 유선사업 사용목적으로 목적 외 사용승인을 신청하였다가 2013. 8. 27. 취하원을 제출하였다.

라. 피신청인은 3차(2013. 9. 6., 10. 17., 12. 2.)에 걸쳐 신청인에게「농어촌정비법」제23조에 따라 목적 외 사용 승인을 받지 않고 불법으로 점유·사용하고 있는 수상시설물(이하 ‘이 민원 시설물’이라 한다)을 철거하고, 복구하도록 통보하였고, 신청인은 이 민원 시설물을 철거하지 않았다.

마. 신청인은 2013. 11. 19. 피신청인에게 이 민원 수면에 대하여 수상시설물 설치 및 기구(선박)의 운항(오리배, 수상레저기구, 유람선, 수상스키) 사용목적으로 목적 외 사용승인을 신청하였는바,

피신청인은 2013. 12. 2.「농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용 지침」제11조에 따라 불법 및 무단으로 설치된 이 민원 시설물 철거 및 원상복구가 선행되어야 한다는 이유로 이 민원 처분(목적 외 사용 승인 신청을 반려)하였다.

바. 신청인은 이에 불복하여 2013. 피신청인을 상대로 이 민원 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, ○○지방법원은 2014. 10. 1.에 ‘2013. 12. 2. 이 민원 처분을 취소하라’는 판결(2013구합16853 농업생산기반시설 목적 외 사용승인 신청반려 처분 취소 등)을 선고하였으며, 피신청인이 항소를 포기하여 그 판결이 확정되었다.

※ 판결내용은 다음과 같다.

1) 피신청인이 이 민원 처분을 반려하면서 농업생산기반시설의 유지·관리나 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되는지 여부에 대하여는 언급하지 아니하고, 신청인이 2013. 6. 17. 이 민원 처분 신청을 하였다가 2013. 8. 27. 이 민원 처분을 취하한 것에 대하여 신청인의 ‘목적 외 사용의사 없음’이라고 한 부분에 대하여 살펴보면,

① 신청인이 2013. 6. 17. 이 민원 수면의 목적 외 사용승인 신청에 대하여 취하원을 제출하면서 ‘개인적인 사유로 부득이 취하 한다’는 내용만을 기재하였을 뿐 향후 목적 외 사용의사나 재신청 여부에 대해서는 아무런 언급을 하지 아니한 점, ② 신청인이 목적 외 사용승인 신청을 취하한 이후 피신청인에게 ‘종전 신청에 의한 운항노선으로는 유람선을 운항할 수 없어 기존 운항노선을 재검토 수정 후 레저 기구들이 운항할 수 있는 노선으로 서류를 재보완 신청하고자 이 민원 처분을 취하한 것이다‘라는 취지로 그 취하사유를 구체적으로 밝힌 서면을 제출하였고, 이에 따르면 신청인은 오히려 목적 외 사용승인의 재신청 의사를 분명히 한 것으로 보이는 점, ③ 신청인은 피신청인에게 이 민원 수면에 대하여 다시 목적 외 사용승인을 신청하였고, 이는 명백히 이 민원 수면에 대한 목적 외 사용의사가 있음을 밝힌 것인 점, ④ 과거 목적 외 사용승인 신청을 하였다가 취하하였다는 등의 사정만으로 그 이후 새롭게 다시 신청을 하더라도 여전히 사용의사가 없는 것으로 간주하는 것은 법적 근거가 없을 뿐만 아니라 상식에 어긋나는 자의적 해석에 불과한 점 등을 종합하여 보면, 피신청인의 이 민원 처분은 사실관계를 오인하거나 잘못된 의사 해석에 근거한 것이어서 부당하므로 적법한 처분의 사유가 없다고 하고 있다.

2) 수상시설물 철거 및 원상복구가 선행되어야 한다는 처분에 대하여 살펴보면,

① 신청인은 ○○ ○○시장으로부터 적법하게 유선사업면허 및 하천점용허가를 받아 오랜 동안 이 민원 수면에서 유선사업을 운영하여 온 점, ② 피신청인은 2007. 8. 3.「농어촌정비법」이 개정되어 목적 외 사용승인 업무를 담당하게 되었음에도 2013년이 될 때까지 신청인에게 위 사업을 위하여 이 민원 수면에 대한 목적 외 사업승인이 필요하다는 등의 통보를 한 적이 없고, 신청인의 이 민원 수면에 대해서 점유나 시설물의 설치 등을 특별히 문제 삼지도 않았던 점, ③ 신청인의 위 유선사업은 이 민원 수면의 유지·관리에 별다른 지장을 초래하거나 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되는 것이 아니었던 것으로 보이는 점, ④ 이 민원 수면에 대한 목적 외 사용승인이 필요함을 알게 된 신청인이 위와 같은 위법적 상황을 해소하고자 2013. 6. 17. 이 민원 수면에 대해서 목적 외 사용승인을 신청을 하였고, 운항노선 등의 재조정이 필요하여 일단 신청을 취하하였다가 2013. 11. 19. 다시 목적 외 사용승인을 신청한 점, ⑤ 이 민원 수면에 대하여 목적 외 사용승인을 받지 못하여「농어촌정비법」제128조에 따른 원상복구 명령을 받았다 하더라도 그 이행이 같은 법 제23조에 따라 향 후 본래 목적 외 사용 목적에 사용하려 하는 것을 승인하는데 반드시 조건이나 전제가 된다고 볼 아무런 근거가 없는 점, ⑥ 피신청인이 기존에 유선업을 위해 이 민원 수면에 설치한 이 민원 시설물을 철거하고 원상복구한 후에야 피신청인이 다시 유선업을 위한 목적 외 사용 승인을 해 준다면 이는 향후 사용승인을 받아 사용할 수 있는 시설물의 철거를 사용승인 조건으로 삼는 것으로 논리적으로 모순이고, 사회경제적으로 타당하지 않는 결과를 초래하는 것으로 보이는 점, ⑦ 피신청인이 신청인의 이 민원 수면에 대한 목적 외 사용승인 신청을 다른 타당한 사유를 들어 거부하더라도 이와 별개로 이루어진 적법한 원상복구 명령은「농어촌정비법」재128조 제2항 및 관계 법령이 정한 바에 따라 그 이행을 확보할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 피신청인이 이 민원 시설물 철거 및 원상복구를 목적 외 사용승인의 전제조건으로 삼아 그 철거 및 원상복구가 이루어지지 않았다는 이유로 이 민원 처분을 반려 할 수 없다 할 것이므로 이 민원 처분의 처분은 적법한 처분사유가 될 수 없다고 하고 있다.

3) 피신청인이 이 민원과 관련된 소송과정에서 신청인과 수상레저안전협회 ○○지부의 ‘사업구역 중복으로 인한 안전사고의 위험성’이 이 민원 처분의 사유로 추가한 것에 대하여 살펴보면,

① 피신청인이 당초 이 민원 처분의 근거로 삼는 사유와는 그 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되지 아니하는 별개의 사유라고 할 것이고, 이 민원 처분 당시 위와 같은 사업구역의 중복 사실을 피신청인과 신청인이 모두 알고 있었다고 하더라도 위와 달리 판단을 할 수 없다 할 것이므로 피신청인이 추가한 위 처분사유를 이 사건 소송에서 이 민원 처분의 적법한 근거로 삼을 수는 없다고 하고 있다.

4. 판단내용

가. 관련법령

1)「행정소송법」제30조(취소판결등의 기속력) 제1항은 “처분등을 취소하는 확정판결은 그 사건에 관하여 당사자인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다.”라고 하고,

같은 조 제2항은 “판결에 의하여 취소되는 처분이 당사자의 신청을 거부하는 것을 내용으로 하는 경우에는 그 처분을 행한 행정청은 판결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 한다.”라고 있다.

2)「농어촌정비법」제18조(농업생산기반시설의 관리) 제3항은 “누구든지 자연재해로 인한 피해의 방지 및 인명 구조를 위하여 긴급한 조치가 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 농업생산기반시설의 구조상 주요 부분을 손괴(損壞)하여 그 본래의 목적 또는 사용에 지장을 주는 행위, 2. 농업생산기반시설관리자의 허락 없이 수문을 조작하거나 용수를 인수함으로써 농어촌용수의 이용·관리에 지장을 주는 행위, 3. 농업생산기반시설을 불법으로 점용하거나 사용하는 행위“라고 하고,

같은 법 제23조(농업생산기반시설의 목적 외 사용) 제1항은 “농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 한다. 다만, 농업생산기반시설관리자가 한국농어촌공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지·관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 하고,

같은 조 제2항은 “제1항에 따른 목적 외의 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다.”라고 하고,

같은 조 제5항은 “목적 외의 사용에 관한 절차·기간 및 범위, 경비 징수 범위와 징수된 경비의 사용 범위, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 하고 있다.

같은 법 시행령 제31조(농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용) 제1항은 “한국농어촌공사를 제외한 농업생산기반시설관리자는 법 제23조제1항 본문에 따라 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 사람에게 사용하게 하기 위하여 승인을 받으려면 다음 각 호의 사항이 포함된 승인신청서를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 다만, 경쟁입찰로 사용자를 결정하려면 제5호의 사항을 생략할 수 있다. 1. 목적 외 사용의 사유, 2. 목적 외 사용의 대상이 될 농업생산기반시설 또는 용수의 양, 3. 목적 외 사용의 내용·방법 및 기간, 4. 제32조에 따른 경비 부과 예정액 및 산출 근거, 5. 목적 외 사용자의 주소와 성명 또는 명칭“라고 하고 있다.

3)「농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용 지침」(2014. 12. 30.) 제9조 제1항은 “시설관리자는 수면사용(부속토지 포함한다) 또는 1개의 미사용 농업기반시설에 사용신청자가 다수일 경우「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」및「공기업·준정부기관 계약사무규칙」에 따른 공개경쟁입찰에 의하여 사용자를 선정하여야 한다. 다만, 시설토지 및 수면수용의 경우「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」 등 다른 법률의 규정에 시설물의 설치·운영에 제한하고 있는 경우에는 제한경쟁입찰에 의해 사용자를 선정할 수 있다.”라고 하고,

같은 조 제3항은 “시설관리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수의 계약으로 사용자를 선정할 수 있다. 1. 수면사용 이외의 시설토지는 용수의 목적 외 사용의 경우, 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」 등 다른 법률에 따라 시설물을 설치·운영할 수 있는 자가 1명 또는 1개의 법인일 경우”라고 하고 있고,

제11조(신청서 등 검토·보완·반려) 제1항은 “본사 주관부서장과 지역본부장, 시설관리자는 목적 외 사용 신청 및 승인 내용의 합법성과 타당성 여부를 별표 3과 별표 4의 사용목적에 따라 검토하여야 한다.”라고 하고 있다.

나. 판단내용

이 민원 수면에 대하여 목적 외 사용 승인 반려처분을 취소하고 사용승인을 하여 달라는 신청인의 신청에 대하여 살펴보면,

1) 신청인이 피신청인의 이 민원 수면에 대한(농업생산기반시설 목적 외 사용승인신청 반려처분) 취소 등을 구하는 소송을 제기하여, ○○지방법원은 이 민원 처분은 재량권을 일탈 남용하여 위법하다는 판결을 하였고, 피신청인이 항소를 포기하여 확정판결이 되었는바,「행정소송법」제30조 제1항에서 ‘처분등을 취소하는 확정판결에 기속력을 인정하고 있고, 같은 조 제2항에서 ‘거부처분취소판결이 확정된 경우 행정청에 대하여 재처분 의무를 규정하고 있으므로 피신청인이 이 민원 판결에 근거하여 이 민원 처분을 취소하고 사용승인을 하지 않는 것은 위법·부당한 것으로 판단되는 점,

2) 신청인은 약 30년간 이 민원 수면에서 위 유선사업을 하는 동안 농업생산기반시설의 유지·관리 및 본래의 목적 또는 사용에 특별한 지장이나 방해를 야기한 적이 없는 점,

3) 신청인이 위 유선 사업을 위해 경기 평택시로부터 유선사업면허 및 하천점용허가를 받았는데, 피신청인은 2007. 8. 3. 농어촌정비법이 개정되어 농업생산기반시설의 목적 외 사용승인 사무를 담당하면서 2013년이 될 때까지 신청인에게 이 민원 수면에 대한 목적 외 사용승인 신청이 필요하다고 한번도 안내하지 않은 것으로 보이는 점,

4) (사)한국수상안전레저협회 ○○지부에서 ○○호 수면 일부를 조종면허시험장으로 사용하기 위하여 목적 외 사용을 받았다고 하여 신청인이 약 30년간 유지한 사업에 대하여 목적 외 사용승인을 받지 못하는 것은 형평성에 어긋날 뿐만 아니라 지나치게 가혹하고 불이익이 대단히 큰 점,

위와 같은 점 등을 고려할 때, 피신청인은 이 민원 처분을 취소하고 사용승인을 하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결 론

그러므로 이 민원 수면에 목적 외 사용승인을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.