국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

국 민 권 익 위 원 회

의 결

민원표시 2AA-0000-000000 농로에 편입된 농지의 매수보상 등

신 청 인 오○○

피신청인 ○○시장

주 문 피신청인에게 신청인 소유의 ○○시 ○○읍 ○○리 470 전 6,043㎡ 중 농로에 편입된 부분에 대하여 매수보상할 것을 시정권고한다.

신청취지 선택적으로 주문과 같은 신청 또는 주문 기재 농로에 편입된 부분에 대해 원상복구 하라는 신청

이 유 별지와 같다.

의 결 일

(별지)

이 유

1. 신청 원인

○○시 ○○읍 ○○리 470 전 6,043㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)는 신청인이 모(母)로부터 소유권을 이전받아 취득한 토지인데, 피신청인이 2006년 농로 확장 공사(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)를 시행함에 있어 이 사건 토지 중 42㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 무단으로 침범하여 농로로 사용하고 있으니 이 민원 토지를 매수보상 또는 원상복구를 해 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 이 민원 공사를 시행함에 있어 당시 ○○군(건설과)에서 토지 소유자의 동의 없이 무단으로 농로를 포장한 것은 사실이나, 이 민원 공사는 2006년 밭기반정비사업으로 추진한 농로 확장이 아닌 기 사용 중인 비포장 농로를 단순 포장한 것이며, 이 사건 토지 인근 대다수의 농경지는 일부 구역이 농로에 편입되어 사실상 농로로 이용되고 있는 실정으로 이는 차량 출입 등을 위해 지역주민 등이 좁은 농로를 확장한 것으로 추정된다.

나. 이 사건 토지의 일대는 공부 상 도로 폭이 협소하여 원상복구 시 차량 진‧출입의 불편으로 농산물 유통 등에 막대한 지장이 있을 것으로 예상되고, 과거에 이미 지역주민 등에 의해 확장된 도로로 추정되는바 이 민원의 요구사항을 수용할 경우 이 민원과 유사한 다수의 민원 발생 가능성이 있으며, 현재 ○○시는 도로편입 토지 부당이득금반환청구 소송에서 패소하는 경우에만 보상하고 있어 신청인의 요구를 수용하기 곤란하다.

다. 다만, ○○시 일원에 이 민원과 유사한 사례가 많아 시 차원에서 예산 확보와 함께 근본적인 대책 마련을 검토할 계획이다.

3. 사실 관계

가. 토지대장에 따르면, 이 사건 토지는 신청인이 2008. 3. 12. 신청인의 모(故 김○○)로부터 소유권을 이전 받았으며, 소유권 이전 당시 신청인은 이 사건 토지의 일부가 농로로 편입되어 있음을 처음으로 인지하여 직접 토지 지적 측량을 실시하였고, 피신청인이 토지 소유자의 토지 사용 동의 없이 도로로 점유‧사용하고 있는 이 민원 토지에 대해 매수보상 또는 원상복구를 요구하는 내용의 민원을 피신청인에게 최초 제기하였다.

나. 신청인에 의하면, 최초 민원 제기시 피신청인은 신청인에게 이 민원 토지의 매수보상은 어려우니 이 사건 토지의 측량비용을 지원하는 조건으로 민형사상 책임을 묻지 않겠다는 내용의 각서를 요구하였고, 신청인의 제안에 따라 타인 명의로 양도할 경우 피신청인이 원상복구를 하는 조건을 추가하여 신청인은 각서를 제출하였다.

다. 신청인이 이 사건 토지의 일부가 농로로 편입된 원인을 찾던 중 당시 임차인(양○○)의 승낙이 있었다는 피신청기관의 주장에 따라 신청인이 임차인을 상대로 고소(재물손괴죄)를 하였고, 2008. 9. 19. 혐의없음(증거불충분)으로 종결된 사실이 있다.

라. 또한, 신청인은 이 사건 토지의 경계를 표시하는 돌담의 높이가 이 민원 공사 시행 이전과 비교했을 때 상당히 낮아졌음을 알고, 최초 민원 제기 시점과 비슷한 시기에 피신청인에게 이의를 제기하여 신청인의 부(父) 입회하에 피신청인이 돌담을 이전과 동일한 높이로 쌓아 주었다고 신청인은 진술하고 있다.

마. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 위 ‘가’의 민원 해결을 위해 피신청인은 2006년 이 민원 공사를 시행함에 있어 토지 소유자의 동의 없이 공사를 시행한바, 이 사건 토지의 매매(소유권 이전)시 원상복구를 하는 조건으로 이 민원 토지를 농로로 사용토록 승낙하는 내용의 각서를 제출토록 하였고, 신청인이 이 사건 토지의 지적 측량을 위해 지출한 측량비의 지원 요청에 따라 피신청인은 시공업체로 하여금 지급하도록 조치하였다. (2008. 9. 24. 신청인 통장으로 928,000원 입금)

바. 피신청인이 2008년 당시 신청인에게 각서를 징구한 이유로는 토지 지적 측량비를 신청인에게 지급하는 조건으로 타인에게 이 사건 토지를 매매하기 전까지는 이의를 제기하지 않을 것을 확약하는 차원이었으며, 신청인 토지의 소유권 변경이 있을 경우 원상복구 등 종합적으로 대책을 검토할 계획이었다고 한다.

사. 피신청인이 제출한 2015년 토지 지적 측량 결과에 따른 이 사건 토지의 경계 표시를 현장 확인한 결과, 현재 포장되어 사용 중인 농로 폭의 최대 약 1/3 지점까지 이 사건 토지의 경계로 표시되어 있는 반면, 이 사건 토지도 농로 부지를 일부 침범하여 이 사건 토지 내에 경계가 표시된 부분도 있었다.

아. 이 사건 토지의 지방세 납부 현황을 조사하기 위해 지방세 세목별 과세증명서를 제출받아 살펴본 결과는 아래와 같다.

* 신청인이 최초 민원 제기 이후인 2009년부터는 과세물건의 면적을 42㎡ 감하여 세액을 산출함.

자. 신청인은 현재 이 사건 토지를 타인 명의로 변경하고자 하고, 피신청인은 이 민원 토지는 지역 주민 등에 의해 확장된 도로로 추정되며, 이 민원과 유사한 다수의 민원 발생 가능성이 있어 신청인의 요구를 수용하기 어렵다고 한다.

4. 판 단

가. 관계법령 등

1) 「농어촌정비법」제110조(토지 등의 수용) 제1항은 “농어촌정비사업에 필요한 토지, 건축물과 부속토지는 협의매수하는 것을 원칙으로 한다.”라고,

제2항은 “농어촌정비사업의 시행자(사업시행자가 제10조에 따른 토지 소유자와 제56조에 따른 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간인 경우는 제외한다)는 농어촌정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지나 물건을 수용‧사용 또는 제거하거나 변경할 수 있다.”라고 하고 있으며,

제5항은 “ 농어촌정비사업의 시행자는 제2항에 따라 토지나 물건을 제거하거나 변경한 경우에 그 행위로 인하여 손실을 본 자가 있으면 정당한 보상을 하여야 한다.”라고,

제6항은 “제2항과 제3항에 따른 수용이나 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.”라고 하고 있다.

2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제14조(토지조서 및 물건조서의 작성) 제1항은 “사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 제20조에 따른 사업인정 전에 협의에 의한 토지 등의 취득 또는 사용이 필요할 때에는 토지조서와 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자와 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 이 경우 사업시행자는 해당 토지조서와 물건조서에 그 사유를 적어야 한다. 1. 토지소유자 및 관계인이 정당한 사유 없이 서명 또는 날인을 거부하는 경우 2. 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소‧거소를 알 수 없는 등의 사유로 서명 또는 날인을 받을 수 없는 경우”라고 하고 있고,

같은법 제16조(협의)는 “사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”라고,

같은법 제61조(사업시행자 보상)는 “공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다.”라고 하고 있다.

3) 농림축산식품부의 「밭기반정비사업」시행지침(2008년)에는 용지매수는 진입도로, 간선농로 등의 농로와 저수조, 관정 등의 공공시설 부지는 매수할 수 있으나, 기준단가를 초과하지 않도록 하여야 하며, 기준단가를 초과하는 사업비에 대하여는 지방비 등 타재원을 확보하여 추진하고, 용지매수 및 보상비는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 손실보상에 관한 법률」등 보상관련 법령이 정하는 바에 따라 집행하도록 하고 있다.

4) 판례

대법원은 “지방자치단체나 국가가 자신의 부담이나 기부의 채납 등 지방재정법 또는 국유재산법 등에 정한 공공용 재산의 취득절차를 밟거나 그 소유자들의 사용승낙을 받는 등 토지를 점유할 수 있는 일정한 권원 없이 사유토지를 도로부지에 편입시킨 경우에는 자주점유의 추정은 깨어진다고 보아야 할 것이다.”(대법원 2001. 3. 27. 선고 2000다64472 판결 참조)라고 판시하고 있으며,

“어느 사유지를 국가 또는 지방자치단체가 점유하여 사실상의 도로로서 일반 공중의 교통에 제공함으로써 그 토지 소유자가 독립적‧배타적인 사용‧수익이 제한되고 있는 경우에는 그 소유자가 그 토지에 대한 독점적‧배타적인 사용수익권을 포기하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 국가 또는 지방자치단체는 그 토지를 점유하여 사용‧수익하는 이득을 얻고 토지 소유자는 그 만큼의 손해를 입고 있는 것으로 보아야 할 것이다.”(대법원 2008. 2. 1. 선고 2007다8914 판결, 2007. 1. 11. 선고 2006다34206 판결 참조)라고 판시하고 있다.

나. 판단 내용

1) 이 민원 공사를 시행함에 있어 피신청인의 위법 여부에 관하여 살펴보면, 「농어촌정비법」, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」, 「밭기반정비사업 시행지침」에 따라 피신청인은 이 민원 공사에 필요한 토지 등은 협의매수를 해야 하고, 협의에 의한 토지의 취득 등은 정당한 보상 절차를 이행하여야 하나, 피신청인은 이 민원 공사 시행 당시 이 사건 토지의 소유주와 이 민원 토지 사용에 대한 협의가 없었다는 점, 신청인의 최초 민원 제기시 신청인에게 이 민원 토지의 매수보상 대신 토지 지적 측량비 지급과 함께 이 사건 토지를 매매하기 전까지 이의를 제기하지 않는다는 내용의 각서를 징구한 점을 고려할 때 법령 등에서 정한 적법한 절차를 따르지 않았다고 판단되는 점,

2) 피신청인이 이 민원 공사를 시행함에 있어 농로를 확장하지 않고 기 사용 중인 비포장 농로를 단순 포장하였는지의 여부를 살펴보면, 이 민원 공사 시행 당시 농로 확장에 대한 명확한 근거자료를 확인할 수는 없었으나, ○○지역의 특성상 이 사건 토지를 포함한 이 지역 일대 농지의 경계는 돌담으로 이루어져 있어 자연적으로 농로가 확장되기는 불가능하다는 점, 이 사건 토지의 경계를 표시하는 돌담의 높이가 이 민원 공사 시행 이전보다 낮아졌다는 신청인의 이의 제기시 피신청인이 이전과 동일한 높이로 쌓아 주었다는 점, 지적 측량 결과 이 사건 토지도 도로 부지를 일부 침범하고 있는 점을 고려할 때 피신청인의 주장을 받아들이기 어렵다고 판단되는 점,

3) 신청인이 최초 민원 제기시 피신청인이 신청인에게 징구한 각서에 관하여 살펴보면, 피신청인은 신청인이 제기한 민원을 해결하기 위해 신청인이 요구한 토지 지적 측량비 지급과 함께 이 사건 토지 매매시 원상복구를 하는 조건으로 타인에게 이 사건 토지를 매매하기 전까지는 이의를 제기하지 않는다는 내용의 각서를 징구한 점, 현재 신청인이 이 사건 토지를 타인 명의로 변경하고자 한 점, 피신청인이 이 사건 토지의 소유권 변경이 있을 경우 원상복구 등 종합적으로 대책을 검토할 계획이 있었다는 점을 고려할 때 신청인의 주장은 각서 내용에 위배되지 않은 반면 피신청인은 각서 내용의 이행이 필요하다고 판단되는 점,

4) 이 민원과 관련하여 피신청인은 현재 시 차원에서 예산 확보와 함께 근본적인 대책 마련을 검토할 계획인 점

등을 종합적으로 고려해 볼 때 토지 소유주의 동의 없이 이 민원 토지를 점유‧사용하고, 이에 상응하는 정당한 보상을 하지 않은 피신청인의 처분은 위법‧부당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 사건 토지의 매수보상을 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

6. 제도개선여부

□ 제도개선필요 의견없음

7. 감사의뢰 여부

□ 감사의뢰 필요 의견없음