국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

민원표시  2BA-○○○○-○○○○○○   

신 청 인  신○○

피신청인  ○○세무서장

주     문  피신청인에게 2007년 9월 신청인에게 한 통고처분을 취소하고 동 처분에 따라 납부한 벌금상당액 198,647,130원을 환급할 것을 시정권고한다.

신청취지  주문과 같다.

이     유  별지와 같다.

위원 신○○

위원 박○○

위원 이○○

(별지)

1. 신청 원인

피신청인이 신청인의 부동산 양도소득세 신고와 관련하여 조세범칙자로 확정하고 2007. 9.경 198,647,130원의 벌금상당액을 통고처분하여 이를 납부하였으나, 「벌금상당액 양정규정」에 따르면 조세 범칙조사 전 및 수정신고기한 내에 수정신고를 하면 벌금상당액을 면제한다고 규정하고 있는바, 신청인의 경우 피신청인의 범칙조사(조사기간 2007. 8. 21.∼2007. 8. 31.)가 있기 전이고 수정신고기한 내인 2007. 7. 20. 양도소득세를 수정신고·납부하였기 때문에 벌금상당액이 명백히 면제되어야 함에도 피신청인이 이를 위반하여 통고처분을 하였으므로 이를 취소하고 신청인이 납부한 벌금상당액을 환급하여 달라.

2. 피신청인의 주장

통고처분은 준사법적 행위로 그 이행 여부는 전적으로 범칙자의 자유의사에 달려 있고, 통고처분의 내용에 불복하는 경우 통고처분을 이행하지 아니하면 되며, 만약 통고처분대로 이행하였다면 이는 재판의 판결과 같은 확정력이 있으므로 그 통고처분을 취소 또는 변경할 의무가 없는바, 신청인의 주장을 받아들일 수 없다.

3. 사실 관계

가. 신청인은 경기 ○○시 ○○동 126 외 2필지 1,126㎡ 및 위 지상 건물(근린생활시설) 806.69㎡(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)를 2004. 6. 16. 주식회사 더○○에 매매금액 3,350,000,000원에 매도한 후, 2004. 8. 25. 피신청인에게 양도소득세 신고를 하면서 양도금액 1,950,000,000원, 취득금액 1,373,191,789원, 양도소득금액 514,336,984원으로 하여 계산된 양도소득세 158,681,837원을 신고·납부하였다.

나. 그후 신청인은 이 사건 부동산의 실제거래금액이 과세관청에 제보된 정황을 알아차리고 2007. 7. 20. 실질거래에 따른 양도금액 3,350,000,000원, 취득금액 1,682,797,402원, 양도소득금액 1,667,202,598원으로 계산된 양도소득세(가산세 포함) 712,337,375원으로 수정신고 및 당초 신고 시 기납부한 세액을 공제한 양도소득세 553,652,170원을 추가 납부하였다.

다. 피신청인은 이 사건 부동산 양도와 관련하여 2007. 8. 21.부터 2007. 8. 31.까지 조세 범칙조사를 실시한 후, 2007. 9.경 신청인을 「조세범처벌법」(2009. 1. 30. 법률 제9346호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제9조에 의한 사기 기타 부정한 행위로써 조세를 포탈한 자로 보아 2007. 9. 4. 벌금상당액 198,647,130원을 납부할 것을 통고하였고, 신청인은 2007. 9. 12. 이를 납부하였다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1) 「조세범처벌법」 제9조 제1항은 “사기 기타 부정한 행위로써 조세를 포탈하거나 조세의 환급·공제를 받은 자는 다음 각호에 의하여 처벌한다. 단, 주세포탈의 미수범은 처벌한다. 1. 개별소비세·주세 또는 교통·에너지·환경세의 경우에는 3년이하의 징역 또는 포탈세액, 환급·공제받은 세액의 5배이하에 상당하는 벌금에 처한다. 2. 인지세의 경우에는 증서·장부 1개마다 포탈세액의 5배이하에 상당하는 벌금 또는 과료에 처한다. 3. 제1호 및 제2호에 규정한 이외의 국세의 경우에는 3년이하의 징역 또는 포탈세액이나 환급·공제받은 세액의 3배이하에 상당하는 벌금에 처한다.”라고 규정하고 있고, 「조세범처벌 절차법」(2011. 12. 31. 법률 제11132호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제9조(통고처분) 제1항은 “국세청장ㆍ지방국세청장 또는 세무서장은 범칙사건을 조사하여 범칙의 심증(心證)을 갖게 되었을 때에는 그 이유를 명시하여 벌금 또는 과료에 해당하는 금액, 몰수 또는 몰취(沒取)에 해당하는 물품, 추징금에 해당하는 금액, 서류의 송달비용 및 압수물건의 운반ㆍ보관비용을 지정한 장소에 납부할 것을 통고하여야 한다. 다만, 몰수 또는 몰취에 해당하는 물품에 대해서는 납부 신청만 하도록 통고할 수 있다.”라고, 제11조(일사부재리)는 “범칙자가 통고대로 이행하였을 때에는 동일한 사건에 대하여 소추받지 아니한다.”라고 규정하고 있다.

2) 「벌과금상당액 양정규정」(2007. 3. 1. 국세청 훈령 제1638호로 개정되기 전의 것) 제7조(감면) 제1항은 “국세기본법에 의한 수정신고기한 내에 수정신고한 때에는 그 벌금상당액을 면제한다. 다만, 국가기관에서 조세범칙에 관한 조사에 착수한 후에 수정신고한 경우에는 소정 양정액의 100분의 50에 상당하는 금액을 감경한다.”라고 규정하고 있고, 2007. 3. 1. 국세청 훈령 제1638호로 개정된 「벌과금상당액 양정규정」제7조(감면) 제1항은 “국세기본법 제45조에 의하여 법정신고기한 경과 후 6월 이내에 수정신고한 때에는 그 벌금상당액을 면제한다.”라고, 제2항은 “국세기본법 제45조에 의하여 법정신고기한 경과 후 6월이 지난 후에 신고하거나 자수한 때에는 소정양정액의 100분의 50에 상당하는 금액을 감경한다. 다만, 정부가 특별히 정한 기간 내에 신고하거나 자수한 때에는 그 벌금상당액을 면제한다.”라고, 제6항은 “국가기관에서 조세범칙에 관한 조사에 착수(조세범칙조사로 전환한 세무조사는 당초의 세무조사 착수)후에 수정신고한 경우에는 제1항 및 제2항을 적용하지 아니한다.”라고, 부칙 제2항(경과조치)은 “제7조 제1항, 제2항 및 제6항의 개정규정은 2007년 9월 1일 이후 수정신고하는 분부터 적용한다.”라고 규정하고 있다.

3) 대법원은 “상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다.”라고 판시하였다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 외 다수).

나. 판단내용

1) 이 사건 통고처분의 위법·부당 여부에 관하여 살펴본다. 먼저 신청인에 대한 벌금상당액 통고 시 감면과 관련하여 적용할 「벌과금상당액 양정규정」을 보면, 통고 당시는 2007년 9월이므로 2007. 3. 1. 국세청 훈령 제1638호로 개정된 「벌과금상당액 양정규정」이 적용된다고 할 것이나 부칙 경과조치에 제7조 감면에 관한 개정규정은 2007. 9. 1. 이후 수정신고하는 분부터 적용한다고 규정하고 있으므로 신청인에게 통고처분할 당시 감면에 관한 규정은 2007. 3. 1. 개정되기 이전의 「벌과금상당액 양정규정」에 따라야 한다. 이에 의하면 범칙조사가 착수되기 전 및 「국세기본법」에 의한 수정신고기한 내에 수정신고한 때에는 그 벌금상당액을 면제한다고 규정하고 있는바, 신청인의 경우도 이에 해당하므로 그 벌금상당액은 면제되어야 한다. 다음으로 국세청 훈령 「벌과금상당액 양정규정」의 법적 성격에 대하여 살펴보면, 동 훈령은 오랜 기간동안 과세관청이 벌과금상당액 통고처분 시 반복적으로 적용, 시행해 옴으로써 대외적 구속력을 가지게 되어 법규성이 인정된다 할 것이므로 이를 위반하면 위법한 처분이 된다. 따라서 이 사건 통고처분은 범칙조사가 있기 전에 수정신고기한 내 수정신고한 경우 벌금상당액을 감면하도록 규정한 「벌과금상당액 양정규정」을 위반한 것으로서 위법·부당한 처분이라 할 것이다.

2) 한편, 피신청인은 통고처분은 준사법적 행위로서 그 이행 여부는 전적으로 범칙자의 자유의사에 달려 있어 통고처분의 내용에 불복하는 경우 통고처분을 이행하지 아니하면 되며, 만약 통고처분대로 이행하였다면 이는 재판의 판결과 같은 확정력이 있으므로 그 통고처분을 취소 또는 변경할 의무가 없어 신청인의 민원을 수용할 수 없다는 취지로 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 비록 통고처분이 임의승복을 발효요건으로 하는 것이지만, 이 사건 통고처분은 신청인이 양도소득세를 수정신고하고 자진납부하여 부정한 방법으로 포탈하거나 환급·공제받은 조세가 없어 부과의 근거가 된 벌금상당액 자체가 존재하지 않아 통고처분 자체는 법률상 원인 없는 당연 무효라 할 것이고, 통고서(국세청「조세범칙사무처리규정」제33호 서식)에 통고된 벌금상당액을 납부하게 되면 더 이상 이를 다툴 수 없다는 취지의 설명이나 불복절차에 대한 안내가 기재되어 있지 않을 뿐만 아니라 통고서 하단 주의사항에는 “이 통고서를 받은 날로부터 가산하여 15일 이내에 통고의 사항을 이행하지 않을 때에는 소관 검찰청에 고발함.”이라고 기재되어 있어 일반인에게 통고이행이 사실상 강제되는 측면이 있어 신청인으로서는 임의적으로 통고처분에 불복함으로써 범칙금의 납부의무에서 벗어날 수 있다고 보기 어려운 점, 행정행위에 위법사유가 있으면 명시적인 법적 근거가 없더라도 취소할 수 있다는 것이 확립된 판례와 학계의 의견인 점, 고충민원제도의 취지가 위법·부당한 처분임에도 불복기간의 경과나 절차상의 문제 등으로 달리 구제수단이 없는 경우 추가적인 구제의 기회를 부여함으로써 국민의 권리보호를 확대하고자 함에 있는 점, 신청인과 같이 감면규정을 잘못 적용한 통고처분에 대한 고충민원에 대하여 세무관서에서 우리 위원회의 합의권고 및 시정권고를 수용하여 통고처분을 취소한 사례가 있는 점 등을 고려할 때, 위법·부당한 처분임에도 피신청인이 위와 같은 이유를 들어 민원을 수용하지 않는 것은 정당하다고 할 수 없다.

5. 결론

그러므로 통고처분 취소 및 벌금상당액의 환급을 구하는 신청인의 신청은 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.