국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

민원표시 : 2AA-1601-○○○○○○, 산업단지 개발예정지 내 건축물 용도변경 허가 요청

신 청 인 : 장○○

피신청인 : ○○광역시 ○구청장

주 문 : 피신청인에게 ○○첨단산업단지 조성사업 예정지에 대한 「개발행위허가 제한지역 지정 및 지형도면 고시」 중, “「건축법」 제19조에 의한 용도변경” 부분을 삭제하여 변경 고시하고, 개발행위허가를 수반하지 않는 용도변경에 대해 허가할 것을 시정권고한다.

신청취지 : 주문과 같다.

이 유 : 별지와 같다.

의 결 일 : 2016. 4.

(별지)

이유

1. 신청취지

신청인은 2015. 6. 29. ○○ ○○구 ○○동 ○○○-○번지 건물(이하 ‘이 민원 건축물’이라 한다)을 구입하고, 용도변경을 신청하려고 건물구입 이전인 2015. 6. 23. 피신청인을 방문하여 용도변경에 대해 문의하였으나, 피신청인이 인근에 ○○첨단산업단지 조성사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다) 개발계획이 발표되어 불가하다고 답변하여 허가신청을 하지 않았는데, 비슷한 시기에 주변 건축물은 허가를 받아 공사를 진행 또는 완료하였고, 신축, 증축도 아닌 용도변경이니 허가받을 수 있도록 도와 달라.

2. 피신청인의 주장

피신청인은 2015. 6. 24. ○○광역시로부터 이 민원 사업 예정지에 대한 건축허가 및 착공제한 요청공문이 접수된 이후부터는 건축행위가 제한된다는 상담을 한 바가 있으나, 신청인은 2015. 6. 23. 방문․상담하였다고 주장하고 있어 방문일자에 착오가 있는 것으로 판단되며, 신청인은 2015. 7. 24. 고시된 이 민원 사업 「개발행위허가 제한지역 지정 및 지형도면 고시(○○광역시 ○○구ㄹ 고시 제2015-117호)」(이하 ‘이 민원 고시’라 한다) 이전에 용도변경을 신청한 바가 없고, 현재는 위의 고시에 따라 용도변경이 제한되므로 신청인에 대해 용도변경은 불가능하다.

3. 사실 관계

가. 신청인이 2015. 6. 29. 구입한 이 민원 건축물의 현황은 다음과 같다.

나. 피신청인은 2015. 6. 19. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제63조와 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따라 이 민원 사업 「개발행위 허가 제한 공람 공고」를 하면서, 아래와 같이 행위제한대상을 공람․공고하였다.

다. 피신청인은 위의 공람․공고를 통해 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 청취한 후, 2015. 7. 24. 이 민원 사업에 대한 「개발행위허가 제한지역 지정 및 지형도면 고시」를 하면서, 당초 공람․공고에 포함되지 않았던 “「건축법」제19조에 의한 용도변경(건축물대장 기재사항 변경 및 전환포함)”을 임의로 행위제한대상에 추가하여 고시하였다.

라. 이 민원 건축물이 위치한 토지의 토지이용계획확인원에 따르면, 해당 토지는 도시지역, 자연녹지지역, 자연취락지구, 개발행위허가제한지역, 지구단위계획구역에 해당할 뿐, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역은 아닌 것으로 확인된다.

마. 신청인은 2015. 6. 23. 피신청인을 방문하여 이 민원 건축물을 단독주택에서 사무실로 용도변경하는 것이 가능한지에 대해 불가능하다는 상담을 받고 용도변경 허가 신청을 하지 않았다고 주장하고, 이에 대해 피신청인은 ○○광역시로부터 건축허가 및 착공제한 공문이 접수된 2015. 6. 24. 이후에는 신청인의 주장과 같은 내용의 상담을 하였을 것으로 판단되나, 그 이전에는 그러한 내용의 상담을 하지 않았을 것으로 판단된다는 취지의 답변을 하였다.

바. 우리 위원회의 시정권고 전 사전의견제출 요청에 대해 피신청인과 ○○광역시장은 건축물의 용도변경이 이루어질 경우 이주대책 또는 영업보상 대상자가 증가되므로 산업시설 용지의 축소와 사업비 상승으로 이어져 사업시행이 무산될 수 있어 ○○구ㄹ 도시계획위원회 심의를 거쳐 건축물의 용도변경, 기재사항 변경 등 포함하여 이 민원 고시를 하였고, 다른 지방자치단체도 건축물의 용도 제한을 포함하여 개발행위허가 제한 고시하고 있으며, 국토의 한정된 자원을 효율적이고 합리적으로 활용하기 위한 목적을 고려할 때, 건축물 용도변경을 포함한 개발행위허가 제한고시는 적정하다고 판단된다고 답변하였다.

사. 한편, 이 민원이 아닌 다른 민원 사례에서 우리 위원회는 이 민원 고시 이전인 2015. 6. 22. 신청된 건축신고를 반려한 피신청인의 처분에 대해, 건축신고를 수리할 것을 의견표명한 바가 있으며, 피신청인은 이를 수용하여 주변지역의 유사한 사례에 대해 건축신고․허가 등을 한 바가 있다고 답변하였다.

4. 판 단

가. 관계법령 등

(1) 「헌법」 제23조 제1항은 그 본문에서 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다”고 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 제1호는 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치”를 하려는 자는 개발행위허가를 받도록 규정하고 있으며, 같은 법 제63조는 제1항은 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시·군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있도록 규정하고 있고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항은 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있으며, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제12조 제1항과 같은 법 시행령 제14조 제1항 제1호는 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축물의 건축, 대수선 또는 용도변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받도록 규정하고 있고, 「건축법」제2조 제1항 제8호는 “"건축"이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제18조 제1항과 제2항은 국토교통부장관 또는 광역자치단체장은 필요한 경우 건축허가나 착공을 제한할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 19조 제2항은 “건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 「토지이용규제 기본법」제8조 제1항은 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우, 미리 주민의 의견을 듣도록 규정하고 있으며, 제2항은 지적이 표시된 지형도에 지역·지구등을 명시한 도면을 관보․공보에 고시하도록 규정하고 있다.

(2) 「건축법」제2조 제2항 제4호 및 같은 법 시행령 제3조의 5와 별표 1의 제4호 하목은 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 사무소는 제2종 근린생활시설로 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 및 같은 법 시행령 제71조 제1항 제16호와 별표 17의 1호 다목은 자연녹지지역에서 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설을 건축할 수 있도록 규정하고 있다.

(3) 헌법재판소는 “헌법이 보장하고 있는 재산권은 경제적 가치가 있는 모든 공법상․사법상의 권리를 뜻하며 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리를 의미한다. 사적유용성이 인정되기 위해서는 그 권리가 권리주체에게 귀속되어 그 주체의 이익을 위해 이용 가능하여야 하며, 원칙적 처분권이란 자신의 의사에 따라 처분할 수 있어야 함을 의미한다. 재산가치는 그와 같은 사적유용성과 원칙적 처분권 등 재산성이 인정될만한 가치가 있는 것을 의미한다(2005.7.21. 선고 2004헌바57)”고 판시하고 있고, “우리 헌법상의 재산권에 관한 규정은 다른 기본권규정과는 달리 그 내용과 한계가 법률에 의해 구체적으로 형성되는 기본권 형성적 법률유보의 형태를 띠고 있다. 그리하여 헌법이 보장하는 재산권의 내용과 한계는 국회에서 제정되는 형식적 의미의 법률에 의하여 정해지므로 이 헌법상의 재산권보장은 재산권 형성적 법률유보에 의하여 실현되고 구체화하게 된다(1993.7.29. 선고 92헌바20)”고 판시하고 있다.

나. 판단내용

피신청인은 이 민원 고시문에 「건축법」제19조에 따른 용도변경을 제한하고 있어, 이 민원 건축물에 대한 용도변경이 불가능하다고 주장하나, ① 신청인이 법률이 정하는 한계내에서 이 민원 건축물을 사용․수익할 수 있는 권리는 신청인의 재산권에 해당하고, 재산권의 내용과 한계는 형식적 의미의 법률에 의해 정해져야 하므로 신청인에 대해 용도변경 허가를 제한하는 이 민원 고시는 형식적 의미의 법률에 근거가 있어야 하는 점, ② 그러나, 이 민원 고시의 근거가 되는 국계법은 개발행위허가를 제한할 수 있도록 하면서, 제한대상을 「건축법」에 따른 건축물을 신축·증축·개축·재축하거나, 건축물을 이전하는 행위와 공작물을 설치하는 행위로 규정하고 있어 용도변경은 이에 해당하지 않는 점, ③ 이 민원 고시의 또 다른 근거가 되는 개발제한구역법은 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있으나, 이 민원 건축물이 위치하는 토지는 개발제한구역이 아닌 점, ④ 이 민원 사업의 근거가 되는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」은 건축물의 용도변경에 대해 허가를 받도록 규정하고 있을 뿐, 허가자체를 제한하고 있지 않은 점, ⑤ 「건축법」은 필요한 경우 건축허가나 착공을 제한할 수 있도록 규정하고 있으나, 용도변경은 건축허가나 착공에 해당하지 않는 점, ⑥ 이러한 사항을 고려할 때 이 민원 건축물에 대한 용도변경을 제한하는 이 민원 고시는 형식적 의미의 법률에 근거하고 있지 않은 것으로 판단되는 점, ⑦ 피신청인은 이 민원 사업예정지에 대해 지장물 보상 및 이주자택지 공급 등을 노리는 무질서한 투기성 개발행위를 제한하기 위해 이 민원 고시를 하였으나, 법률이 정하고 있는 제한의 범위를 넘어 용도변경 행위까지 제한하는 것은 재산권에 대한 과도한 제한으로 보이는 점, ⑧ 피신청인이 「토지이용규제 기본법」에 따라 이 민원 고시를 하면서, 주민의견수렴을 위한 「개발행위 허가 제한 공람 공고」 시에는 용도변경을 제한하는 내용을 포함하지 않았다가, 이 민원 고시를 하면서 이러한 내용을 추가한 것은 법에서 정하고 있는 주민의견수렴 절차를 무용하게 만들 우려가 있는 점, ⑨ 이 민원 건축물이 위치한 토지는 자연녹지지역으로 바닥면적 합계 500제곱미터 미만인 사무소를 건축할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 법률의 근거없이 「건축법」에 따른 용도변경을 제한하는 이 민원 고시는 신청인을 비롯한 이 민원 사업구역 내의 건축물 등 소유자의 재산권을 과도하게 제한할 우려가 있으므로 이 민원 고시 중 「건축법」 제19조에 의한 용도변경을 제한하는 부분을 삭제하여 변경․고시하고, 개발행위허가를 수반하지 않는 용도변경에 대해 허가하는 것이 타당한 것으로 판단된다.

5. 결 론

그러므로, 이 민원 건축물에 대한 용도변경 허가를 요구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

6. 제도개선여부

□ 제도개선필요 의견없음

7. 감사의뢰 여부

□ 감사의뢰 필요 의견없음

8. 전원위 상정대상 해당여부

□ 해당 □ 의견없음 소위원회 판단 필요