국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

국 민 권 익 위 원 회

의 결

민원표시 2AA-0000-000000 지자체 경계지역의 축사 신축 불허가 요구

신 청 인 정○○

피신청인 1. ○○군수

2. 환경부장관

주 문 1. 피신청인1에게 ○○ ○○군 ○○면 ○○리 마을과 500m 이격되어 있는 ○○군 ○○면 ○○리 287-1 답 81,931㎡ 외 1필지의 양계장 신축허가 절차를 주문2에 따라 진행할 것을 의견표명한다.

2. 피신청인2에게 지자체 경계지역의 가축사육제한구역 지정과 관련하여 개정된「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」및 시행규칙이 시행될 때까지 허가권자는 인접 지자체의 의견을 수렴하여 군계획위원회 등에 상정될 수 있도록 하는 공문을 각 지자체에 시달할 것을 의견표명한다.

신청취지 주문1 기재 축사의 신축허가를 불허가해 달라는 신청

이 유 별지와 같다.

의 결 일

(별지)

이 유

1. 신청 원인

○○ ○○군 ○○면 ○○리 마을과 약 500m 이격되어 있는 ○○ ○○군 ○○면 ○○리 287-1 답 81,931㎡ 외 1필지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 양계장(이하 ‘이 민원 축사’라 한다) 신축을 위한 건축 허가가 진행 중인바, 향후 이 민원 토지에 양계장을 운영함에 따라 마을에 악취발생, 지가하락, 수질오염 등 생활환경 피해가 우려되고, 이 민원 축사의 진출입로에 대해 보완이 필요한 상황이므로 이 민원 축사의 건축을 불허해 달라.

2. 피신청인들의 주장

가. 피신청인1(○○군수)

이 민원 축사는 가축분뇨배출시설 설치 허가, 하천점용 허가, 도로점용 허가 등 관련법 기준에 적합하며, 개발행위 허가 및 건축 허가 여부는 입지의 적정성, 기반시설 계획, 주변지역 환경 및 경관 보호, 안전 및 방재계획 등의 사항을 군계획위원회에서 심의하여 결정될 사항으로, 가결될 경우 건축을 허가할 예정이다.

나. 피신청인2(환경부장관)

「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조에는 가축사육제한구역을 지정할 수 있는 규정만을 두고 있고, 실제 가축사육제한구역은 각 지자체 여건에 따라 조례로 지정하고 있으며, 지자체 경계지역의 축사 신축에 대하여는 2014. 5. 30. 국민권익위원회의 제도개선 권고에 따라 2015. 12. 2. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」개정을 통해 시장‧군수‧구청장이 인접 시‧군‧구 지역을 가축사육제한구역으로 지정하도록 요청할 수 있는 근거를 마련하여 2016. 6. 2. 시행할 예정이다.

3. 사실 관계

가. 이 민원의 발생 경위는 다음과 같다.

○ 2012. 8. 28. : 최초 건축허가 신청

○ 2013. 3. 22. : 개발행위허가 불허에 따른 건축허가 불허 처분

* 불허 사유 : ①보전관리지역으로서 주변 경관 및 환경오염의 피해 발생 우려, ②○○군 가축사육제한 조례의 상대제한거리(1km) 위배, ③○○군 하천점용 미허가

○ 2013. 6. 24. : 건축허가 불허 처분에 따른 행정소송 청구

○ 2013. 9. 13. : 행정소송 취하

○ 2015. 2. 27. : 건축허가 재신청

○ 2015. 3. 2. : ○○군청 관련부서 협의

○ 2015. 4. 6. : 건축허가 신청 취하

* 취하 사유 : ○○군 등 인근 주민 민원 및 관련 서류 사전 준비 미흡

○ 2015. 5. 19. : 건축허가 신청

○ 2015. 5. 20. : ○○군청 관련부서 협의

○ 2015. 11. 6. : ○○군계획위원회 심의(건설과)

* 재심의 결정 : 주변경관 및 환경오염에 미치는 영향 현장조사 실시를 위해 심의 보류

○ 2015. 12. 21. : ○○군계획위원회 심의(건설과)

* 재심의 결정 : 현황도로 토지소유주 승낙서 보완 및 진입도로 폭 확장 등 검토

○ 2016. 2. 19. : ○○군계획위원회 심의(건설과)

* 안건 제외 : 건축주 심의안건 제외 요청서 접수

나. 피신청인1이 제출한 자료에 따르면, 이 민원 축사는 건물면적 8,896㎡, 5개동, 닭 95천수를 입식할 예정이며, 이 민원 토지는 인접 지방자치단체 지역인 ○○ ○○군 ○○면 ○○리 마을과 약 500m 인접하고 있고, ○○군 관내 ○○리 ○○마을과는 약 1.2km 떨어져 있다.

다. 「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」및「○○군 가축사육제한 조례」를 살펴보면, 닭의 경우 ○○군 및 ○○군 모두 주거지로부터 1km 이내에는 사육을 제한하도록 규정하고 있으나, 피신청인1은 이 민원 축사에 대해 ○○군 관내에서는 1km 이내에 주거지가 없으므로 ○○군 조례에 따른 가축사육제한구역에 해당되지 않아 가축사육을 제한할 수 없다고 하고 있다.

라. 지방자치단체 간 경계지역에서의 가축사육제한구역 규정을 살펴보면, 피신청인2는 시장‧군수‧구청장이 인접 시‧군‧구 지역을 가축사육제한구역으로 지정하도록 요청할 수 있는 내용을 포함하여 2015. 12. 2. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」을 개정하였고, 2016. 6. 2. 시행을 목표로 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙」을 개정 중에 있으나, 우리 위원회에서 검토한 바에 따르면, 이 개정 규정은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙」이 시행된 후에도 각 지방자치단체의 조례 개정 및 지형도면 고시 등의 절차를 거쳐야 함에 따라 실제 현장에 적용되기까지는 상당한 기일이 소요될 것으로 판단된다.

마. 피신청인1에 의하면, 이 민원 축사는 가축분뇨배출시설 허가, 하천점용 허가, 소규모 환경영향평가 등을 완료하고, 개발행위 허가만을 남겨 놓은 상태에서 ○○군계획위원회는 축사 건축주에게 이 민원 축사의 진출입로로 사용 예정인 현황도로에 대해 토지 소유주의 토지 사용 승낙을 요구하고 있고, ○○군 ○○리 마을에 거주하는 이 현황도로의 토지 소유주는 토지 사용 승낙을 거부하고 있는 상황이라고 하고 있다.

바. 국토교통부의 의견에 따르면, 건축허가는 관련법에 따라 지방자치단체 위임사무로서 최종 허가권자는 시장‧군수‧구청장이며, 건축 허가는 허가 조건을 충족할 경우 허가를 해야만 하는 행정행위로서 법령에서 정한 제한사유 이외의 사유로 건축허가를 거부하기는 곤란하며, 「건축법」제18조에 주무부장관이 국방, 문화재보존, 환경보전 또는 국민경제를 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우 건축허가 또는 허가받은 건축물의 착공을 제한할 수 있으나, 이 규정은 각 해당부처의 해석이 필요한 부분이라고 하고 있다.

사. 이 민원 축사의 건축주는 이 민원 축사의 신축을 위해 2012. 8. 최초 건축허가를 신청하여 2013. 3. 피신청인1으로부터 건축 불허가 처분을 받았고, 2015. 2. 건축허가를 재신청한 후 지역주민의 민원 및 제출서류 준비 미흡으로 신청을 취하한 사실이 있으며, 2015. 5. 건축허가를 다시 신청하여 개발행위 허가를 제외하고 모든 허가를 완료한 상황에서 신청인은 이 민원 축사의 허가를 불허할 것을 요구하고, 피신청인1은 최종 허가 여부는 군계획위원회에서 심의하여 결정될 사항으로 가결될 경우 건축을 허가할 예정이라고 하고 있고, 피신청인2는 국민권익위원회의 제도개선 권고에 따라 관련 규정 등을 개정 중에 있다고 하고 있다.

4. 판 단

가. 관계법령 등

1) 「건축법」제11조(건축허가) 제1항은 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장‧특별자치도지사 또는 시장‧군수‧구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.”라고 하고 있고, 제18조(건축허가 제한 등) 제1항은 “국토교통부장관은 국토관리를 위하여 특히 필요하다고 인정하거나 주무부장관이 국방, 문화재보존, 환경보전 또는 국민경제를 위하여 특히 필요하다고 인정하여 요청하면 허가권자의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.”라고 하고 있고, 제2항은 “특별시장‧광역시장‧도지사는 지역계획이나 도시‧군계획에 특히 필요하다고 인정하면 시장‧군수‧구청장의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.”라고 하고 있다.

2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조(개발행위허가의 기준 등) 제1항은 “특별시장‧광역시장‧특별자치시장‧특별자치도지사‧시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시‧군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것. 3. 도시‧군계획사업의 시행에 지장이 없을 것. 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천‧호소‧습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것. 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것.”이라고 하고 있다.

3) 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(개정 2015. 12. 1, 시행 2016. 6. 2.) 제8조(가축사육의 제한 등) 제1항은 “시장‧군수‧구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정‧고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정‧고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역”이라고 하고 있고, 제11조(배출시설의 설치) 제1항은 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치‧운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장‧군수‧구청장의 허가를 받아야 한다.”라고 하고 있다.

4) 「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(시행 2012. 6. 15.) 제2조(용어의 정의) 제4호는 “주거 밀집지역이란 함은 자연부락 중 5호 이상의 인가(실거주)가 밀집된 지역을 말하며, 주거 밀집지역 주택간의 거리는 부지경계로부터 50미터 이내로 한다.”라고 하고 있고, 제3조(가축사육의 제한지역 등) 제3항은 “가축사육 제한지역은 별표1과 같다.”라고 하고 있으며, 제3항에 따른 별표1은

라고 하고 있다.

5) 「○○군 가축사육 제한 조례」(시행 2012.8.30.) 제2조(정의) 제4호는 “제한지역이란 가축사육의 일부 또는 전부의 사육을 제한하는 지역을 말한다.”라고 하고 있고, 제3조(제한지역) 제3항은 상대제한지역은 절대금지지역을 제외한 지역으로 가축 종별 사육제한 거리는 다음 각 호와 같다. 다만 사육제한 거리 측정기준은 인근주택 대지 경계선으로부터 가축사육시설 대지 경계선의 가장 가까운 직선거리로 한다. 2. 닭‧오리‧개 : 1,000미터 이내”라고 하고 있다.

6) 「○○군 계획 조례」제6장(군계획위원회) 제47조(기능)는 “위원회의 기능은 다음 각 호와 같다. 1. 법, 다른 법령 또는 이 조례에서 위원회의 심의 또는 자문을 받도록 정한 사항의 심의 또는 자문, 2. 중앙도시계획위원회 또는 도도시계획위원회에서 위임한 사항에 대한 심의, 3. 군수가 입안한 군계획안에 대한 자문, 4. 그 밖에 군계획과 관련하여 군수가 부의한 사항에 대한 심의 또는 자문”이라고 하고 있다.

7) 판례

대법원은 “건축허가권자는 건축허가 신청이「건축법」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않은 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다.”(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 참조)라고 판시하고 있고,

“이 사건 토지에 장례식장을 건축하는 것이 구「건축법」(1999. 2. 8. 법률 제5895호로 개정되기 전의 것) 제8조제4항, 구「건축법시행령」(1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 개정되기 전의 것) 제8조제6항제3호 소정의 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가 신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가 신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다.”(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조)라고 판시하고 있다.

나. 판단 내용

1) 이 민원 축사의 피신청인1의 건축허가 과정에 관하여 살펴보면, 민간위원이 포함된 임실군 민원조정위원회를 거쳐 이 민원 축사의 가축분뇨 배출시설을 허가한 점, 진안군에서 이 민원 축사의 진출입로를 위한 도로 및 하천점용을 허가한 점, 임실군계획위원회에서 이 민원 축사에 대해 보완을 요청한 상태로 아직 최종 건축허가가 결정되지 않은 점을 고려할 때 피신청인의 가축분뇨배출시설 설치 허가, 하천점용 허가, 도로점용 허가 등이 관련법 기준에 적합하며, 개발행위 허가 및 건축 허가 여부는 군계획위원회에서 심의하여 결정될 사항으로 가결될 경우 건축을 허가할 예정이라는 주장이 명백히 위법하다고 보기 어려운 것으로 판단된다.

2) 다만, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조에 따른 가축사육 제한 규정은 그 입법 취지가 주거지로부터 일정거리 이내에 가축사육을 제한함으로써 지역주민의 생활환경을 보호하고자 하는 점, 이 법에 따른 가축사육제한구역 지정은 각 지방자치단체의 조례로 정하도록 함으로써 인접 지방자치단체 관할 지역에는 효력이 발생할 수 없다는 점, 피신청인2가 제도개선을 통해 관련 법령을 개정 중에 있으나, 그 시행일에 상당한 기간이 필요하다는 점을 고려할 때 주거지로부터의 생활환경을 보호하기 위해 가축사육제한구역을 지정하는 관련법의 취지를 살리고, 관련법 개정 규정이 현장에 적용되기 전까지의 공백기간 동안 지방자치단체 간 경계지역의 축사 신축으로 인한 지역 갈등 및 주민 고충 해소를 위한 제도적 보완이 필요하다고 판단된다.

3) 따라서, 이 민원 축사를 포함하여 지방자치단체 간 경계지역의 축사 신축 허가에 대해서는 최종 허가권자가 지방자치단체장임을 감안하여 현행 법령에 따라 허가 절차를 진행하되,「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조의 개정 규정이 실제 현장에서 시행될 때까지는 인접 지방자치단체의 의견을 반드시 수렴하도록 하고, 그 의견을 군계획위원회(이와 유사한 위원회를 포함한다) 등에 상정하여 심도있는 논의 과정을 거치도록 하는 것이 필요하다고 보이므로,

피신청인1은 이 민원 축사의 허가 절차를 피신청인2가 추진하는 상황에 따라 진행하고, 피신청인2는 지방자치단체 간 경계지역에서 축사 신축 허가시 허가권자가 인접 지방자치단체의 의견을 반드시 수렴하여 군계획위원회 등에 상정될 수 있도록 각 지방자치단체에 공문을 시달하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 축사의 건축 불허가를 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인들에게 각 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

6. 제도개선여부

제도개선필요 □ 의견없음

7. 감사의뢰 여부

□ 감사의뢰 필요 의견없음