국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 문화재현상변경허가 처리기준이 정해지기 전에 건축허가와 건축변경허가 및 공사착공수리가 되었고, 건축물 완공 후 문화재현상변경허가를 받지 못한 상태에서 건축물 사용승인이 가능한지 여부

결정요지

• 민원 토지는 현상변경허가 대상지역에 위치해 있으나 현상변경허가 처리기준이 정해지기 전에 건축허가와 건축변경허가 및 공사착공수리가 된 점, 신청인은 건축이 가능함을 믿고 민원 토지를 매입한 점, 설계변경에 대해 현상변경허가가 부결된 것이고, 신청인은 종전 공사착공수리된 설계와 유사하게 건물을 완공하였으며, 문화재 관련법 위반에 대해 ○○○지방검찰청으로부터 무혐의 처분을 받은 점, 민원 건물은 문화재와 51미터 정도 떨어져 있고, 비슷한 위치에 민원 건물과 규모 등이 유사한 건물이 건축되어 있는 점, 피신청인이 민원 토지에 대한 건축허가와 건축물 완공에 대해 귀책사유를 인정하고 있고, 문화재 보호를 위해 피신청인이 민원 토지와 건물을 매수하는 것은 별론으로 하더라도,「건축법」에 현상변경허가를 받지 않았다는 사유로 민원 건물의 사용승인을 거부할 수 있는 규정이 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 문화재 경관을 저해할 우려가 있다는 등을 이유로 한 ○○도지사의 현상변경불허가처분이 적법한지 여부는 별론으로 하고, 피신청인이 민원 건물의 사용승인거부로 인해 신청인이 받게 될 불이익과 사용승인함으로써 받게 될 공익을 비교・교량하여 보면 피신청인의 이 사건 사용승인거부처분은 재량권의 한계를 일탈한 행위로 위법・부당하다고 판단된다.

참조법령

• 「문화재보호법」 제71조(시・도지정 문화재의 지정 등), 같은법 제72조(시・도 문화재위원회의 설치), 「건축법」 제18조(건축허가 제한 등), 같은법 제22조(건축물의 사용승인), 같은법 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등)

주문

• 피신청인은 ○○시 ○○읍 ○○리 지상의 신축 건물에 대하여 사용승인할 것을 시정권고한다.

신청취지

• 주문과 같다.

신청원인

• 신청인은 ○○도지정문화재인 ○○씨 묘 주변에 단독주택(지상 2층)을 신축하였으나 문화재현상변경허가를 받지 못하여 건축물사용승인이 거부된 자로서, 건축허가와 공사착공수리를 받은 토지를 매입한 후 건축설계를 일부변경하려고 하자 공사감리자가 문화재현상변경허가를 받아야 한다고 하여 ○○도지사에게 문화재현상변경허가신청을 하였으나 문화재 경관을 해친다는 이유로 불허가 되었고, 이에 부득이 종전 건축허가 받은 설계대로 건축물을 완공하였으나 피신청인은 문화재현상변경허가를 받지 않았다며 건축물사용승인을 거부한바, 이는 사유재산을 지나치게 침해한 위법한 처분이므로 이를 취소하고 건축물사용승인을 해 달라

피신청인의 주장

• 건축허가 당시 문화재현상변경허가를 받아야 하는지 등에 관하여 검토하지 못하고 건축허가를 한 귀책사유가 있고, 종전에 건축허가를 받은 설계대로 건축하지는 않았으나 「건축법」에 따라 허가사항 변경 없이 건축물사용승인을 할 때 일괄처리(건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우, 연면적 합계의 10분의 1 이하인 경우, 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하인 경우, 건축 중인 부분의 위치가 1미터 이내에서 변경되는 경우)가 가능한 범위 내로 건축을 하여 건축물사용승인에는 문제가 없다. 그러나 문화재현상변경허가를 받지 못한 상태에서 건축물사용승인은 곤란하다.

사실관계

• 가. ○○시 ○○읍 ○○리 산○○에 있는 ○○씨 묘(이하 ‘문화재’라 한다)는 2001. 9. 19. ○○도 문화재자료 제○○호로 지정되었고, 같은 읍 ○○리 ○○○-○(223㎡, 이하 ‘민원 토지’라 한다)는 문화재 보호구역으로부터 약 51미터 정도 떨어져 있어, 민원 토지에 건축물을 건축하려면 「문화재보호법」 및 「○○도 문화재보호 조례」에 따라 ○○도문화재위원회(이하 ‘문화재위원회’라 한다)의 심의를 거쳐 ○○도지사로부터 문화재현상변경허가(이하 ‘현상변경허가’라 한다)를 받아야 한다. 민원 토지는 2006. 12. 21. 문화재위원회의 당연 심의구역에 포함되었다.
  
  나. 피신청인 건축녹지과(이하 ‘건축과’라 한다)는 민원 토지의 토지이용계획서 문화재란에 ‘해당 없음’으로 기재되어 있어 문화재 관련부서와 협의하지 않고 2002. 7. 19. 신청외 ○○○에게 건축허가(단독주택 1층, 신축)를 하였고, 2003. 12. 26. 이를 양수한 신청외 △△△에게 건축변경허가(단독주택 2층)와 2005. 1. 15. 공사착공수리(1층 면적 : 106㎡, 2층 면적 : 91㎡)를 하였으며, 2007. 10. 26. 이를 양수한 신청인에게 건축주명의변경을 하였다.
  
  다. 건축주명의변경 후 신청인이 건축설계를 변경하려고 하자 공사감리자가 현상변경허가를 받아야 한다고 하여 설계도면을 일부변경(1층 면적 : 101㎡, 2층 면적 : 100㎡ 등)한 다음 2008. 4. 1. 피신청인 문화관광과(이하 ‘문화관광과’라 한다)를 경유하여 ○○도지사에게 현상변경허가신청을 하였으나 ○○도지사는 2008. 4. 21. 문화재위원회의 심의(문화재와 근접해 있고 정면에 있어 문화재 경관을 해칠 수 있다는 사유로 부결함)를 거쳐 불허가하였고, 신청인이 2008. 4. 29. 다시 현상변경허가신청(1층 면적 : 101㎡, 2층 면적 : 99㎡)을 하였으나 ○○도지사는 2008. 6. 24. 종전과 같은 사유로 불허가하였다.
  
  라. 이에 신청인이 2008. 7. 7. 종전에 건축허가된 설계대로 공사를 착공한 후 건축과에 공사감리자변경신고를 하자 건축과는 2008. 7. 23. 건축관계자신고필증을 교부하였고, 현상변경허가를 받고 공사를 하는지에 대해 민원이 제기되자 건축과는 2008. 8. 29. 현상변경허가를 받을 때까지 공사중지명령을 내렸으나 신청인은 계속 공사를 진행하여 2008. 10. 8. 피신청인 하수처리과로부터 오수처리시설 준공 적합과 2008. 10. 9. 정보통신과로부터 정보통신공사 사용전검사필증을 교부받은 후 2008. 10. 31. 종전에 건축허가된 설계대로 건축물을 완공하자, 문화관광과는 2008. 11. 5. 현상변경허가 없이 무단으로 건축하였다며 신청인을 ○○경찰서에 고발하였으나 ○○지방검찰청에서 2008. 12. 24. 혐의 없음(증거불충분) 처분을 하였고, 건축과는 현상변경허가를 받지 않았다는 사유로 건축물사용승인을 거부하였다.
  
  마. 우리 위원회가 현장조사를 한바, 문화재 정면 아래쪽은 밭(약 51미터)이 있고, 그 아래쪽에 민원 건물과 기존 2층 건물 1동(민원 건물과 규모 등이 비슷함)이 있으며, 이 토지들은 경사가 완만하고 이들 모두 도로로 둘러 싸여 있으며, 이 도로 및 문화재 주변에는 단독주택(1층 및 2층)과 연립주택(3층 및 4층)이 다수 건축되어 있다.

판단

• 가. 「문화재보호법」제71조, 제72조에 의하면 시・도문화재의 지정 등과 시・도문화재위원회의 설치는 조례로 정하도록 되어 있고, 「○○도 문화재보호 조례」(2008. 12. 30. 조례 제○○호로 전문개정되기 전의 것) 제6조, 제29조, 제42조, 제43조의2 및 같은 조례 시행규칙 제15조 의하면 도지정문화재(보호물 및 보호구역 포함)의 외곽경계로부터 300미터 이내의 지역에서 당해 도지정문화재의 일조량에 영향을 미치거나 경관을 저해할 우려가 있는 건축물을 설치할 경우에는 문화재위원회의 심의를 거쳐 도시사의 허가를 받도록 되어 있고, 도지사가 시장・군수와 협의를 거쳐 정한 기준 범위 안의 건축물 및 시설물의 설치허가 및 취소의 사무는 시장・군수에게 위임한다고 되어 있으며, 이 사건 문화재와 관련된 현상변경허가 처리기준은 2006. 12. 21. 정해졌고, 처리기준은 4개 구역(심의구역 : 문화재위원회의 심의구역, 2구역 : 2층 이하 높이 8미터 이하의 주택 및 근린생활시설, 3구역 : 3층 이하 높이 12미터 이하의 주택 및 근린생활시설, 4구역 : 4층 이하 높이 16미터 이하의 주택 및 근린생활시설)으로 되어 있으며, 이 사건 토지는 문화재위원회의 심의구역에 포함되어 있다.
  
  나.「건축법」제11조(건축허가), 제18조(건축허가 제한 등), 제21조(착공신고 등), 제22조(건축물의 사용승인), 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등), 제80조(이행강제금)에 의하면 건축허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하거나 착수하였으나 공사의 완료가 불가능한 경우 시장・군수는 허가를 취소할 수 있고, 국토해양부장관은 국방・문화재보존 등의 경우, 시・도지사는 지역계획이나 도시계획의 경우 건축허가나 착공을 제한할 수 있으나 제한기간은 2년(1회에 한하여 1년 이내의 범위에서 연장가능)이며, 시장・군수는 착공신고 수리 후 공사를 완료하면 이 법에 따라 허가한 설계도서대로 시공하였는지의 여부 등을 검사한 후 합격된 건축물에 대해서 사용승인서를 내주어야 하고, 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 공사중지를 명할 수 있으며, 시정기간 내 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금을 부과하도록 되어 있으나, 문화재현상변경허가를 받지 않았다는 사유로 건축허가를 취소하거나 이행강제금을 부과할 수 있는 규정은 없으며, 이에 피신청인은 민원 건물에 대해 건축허가를 취소한 바 없고, 공사중지를 명하였으나 이행강제금을 부과하지 않았다.
  
  다. 위 사실관계를 종합해 보면, 민원 토지는 현상변경허가 대상지역에 위치해 있으나 현상변경허가 처리기준(2006. 12. 21)이 정해지기 전에 건축허가(2002. 7. 19.)와 건축변경허가(2003. 12. 26.) 및 공사착공수리(2005. 1. 15.)가 된 점, 신청인은 건축이 가능함을 믿고 민원 토지를 매입한 점, 설계변경에 대해 현상변경허가가 부결(2008. 4. 21. 및 2008. 4. 29.)된 것이고, 신청인은 종전 공사착공수리된 설계와 유사하게 건물을 완공하였으며, 문화재 관련법 위반에 대해 ○○지방검찰청으로부터 무혐의 처분(2008. 12. 24.)을 받은 점, 민원 건물은 문화재와 51미터 정도 떨어져 있고, 비슷한 위치에 민원 건물과 규모 등이 유사한 건물이 건축되어 있는 점, 피신청인이 민원 토지에 대한 건축허가와 건축물 완공에 대해 귀책사유를 인정하고 있고, 문화재 보호를 위해 피신청인이 민원 토지와 건물을 매수하는 것은 별론으로 하더라도,「건축법」에 현상변경허가를 받지 않았다는 사유로 민원 건물의 사용승인을 거부할 수 있는 규정이 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 문화재 경관을 저해할 우려가 있다는 등을 이유로 한 ○○도지사의 현상변경불허가처분이 적법한지 여부는 별론으로 하고, 피신청인이 민원 건물의 사용승인거부로 인해 신청인이 받게 될 불이익과 사용승인함으로써 받게 될 공익을 비교・교량하여 보면 피신청인의 이 사건 사용승인거부처분은 재량권의 한계를 일탈한 행위로 위법・부당하다고 판단된다.

결론

• 그렇다면, 이 민원 건축과 관련한 사용승인거부처분의 취소를 구하는 신청인의 신청은 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항의 규정에 의하여 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

처리결과

• 시정권고