국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

결정요지

참조법령

주문

• 피신청인에게 00주택건설사업에 편입된 00도 00시 00구 00동 000번지 답 1,459㎡에서 화훼판매업을 영위한 신청인에게 영업손실을 보상할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

신청원인

• 신청인은 2007. 3. 8. 당시 개발제한구역(지목상 답)인 00도 00시 00구 00동 000번지 답 1,459㎡(이하‘이 민원 영업장’라 한다)에서 영업시설을 겸하는 비닐하우스(이하‘이 민원 비닐하우스’라 한다)를 설치하여 화훼 재배와 동시에 화훼 판매업을 영위하는 중에 피신청인이 시행하는 00주택건설사업(이하‘이 민원 사업’이라 한다)에 이 민원 영업장이 편입되었으나 피신청인이 영업손실 보상을 거부하고 있으므로 이를 구제하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 비닐하우스는 화훼 등에 대한 재배관리를 위한 목적에 부합하는 장소로 일부 판매시설 등을 설치하고 영업한 것이 인정되나,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」제45조에 의거 적법한 물적시설로 인정할 수 없으므로 신청인 요구사항을 수용할 수 없다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 사업은 국토해양부 고시 제000호(2010. 0. 00)로 지구 지정되었고, 국토해양부 고시 제000호(2011. 00. 00)로 지구계획이 승인되었다.
  
  나. 피신청인은 2013. 10. 13 이 민원 사업 보상계획을 공고하였고, 2014. 9. 26. 신청인에게 지장물 및 영업권 손실보상 협의를 요청하는 공문을 발송하였다.
  
  다. 2015. 2. 4. 피신청인과 신청인은 상호 지장물 보상 합의서를 작성하고, 이후 피신청인은 신청인에게 보상금(2X,XXX,XXX원)을 지급하였다.
  
  라. 2007. 3. 8. 성남세무서장이 발급한 신청인의 사업자등록증에는 아래와 같이 기재되어 있다.
  1) 상호 : XXXX
  2) 개업년월일 : 2007. 2. XX.
  3) 사업의 종류 : (업태) 도소매, (종목) 화훼
  마. 2015. 2. 24. 국세청이 발급한 신청인의 소득금액증명(종합소득세신고자용)에 소득금액은 60,926,521원, 총결정세액은 163,362원으로 기재되어 있다.
  바. 신청인이 위원회에 제출한 자료에 의하면 2008년부터 현재(2015. 4. 4)까지 이 민원 영업장에서 화훼를 대상으로 판매업을 영위하고 있으며, 구체적인 매출‧매입 품목으로는 옥화(동양란), 축하화환, 화분 외, 근조3단, 마사(대‧소립)등으로 기재되어 있다.
  사. ‘개발제한구역내에서 화훼재배 및 판매(화분, 퇴비, 원예용 비료 등도 함께 취급)를 목적으로 농업용 비닐하우스를 설치하는 행위가 가능한지’에 대한 우리 위원회의 질의에 대하여, (구) 국토해양부는 ”「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」별표 4 사목 및 너목의 규정에 따라 설치된 농업용 비닐하우스에서 화훼재배 및 판매(화분, 퇴비, 원예용 비료 등도 함께 취급)가 가능할 것으로 봅니다.”라는 회신(녹색도시과-XXX, 2013. 2. XX.)을 하였다.
  
  아. 수도권 인근 〇〇〇 화훼단지 영업보상 고충민원(2BA-0000-000000) 처리시 ‘비닐하우스에서 화훼도소매업의 재배행위‘에 대한 우리 위원회의 질의에 대하여 ”농촌진흥청은 화훼농업은 크게 절화재배와 분화재배로 나눌 수 있으며, 분화재배는 초화류, 화목류, 관상수 등을 분에다 심어 재배하는 방식으로 〇〇〇 화훼단지는 대부분 분화류를 판매하고 있는 화훼판매가 용이한 도시근교에 집단으로 형성된 화훼단지 형태로 볼 수 있고, 화훼중에서 분화류는 농업인들이 1차 재배하여 유통된 후에도 소비자에게 최종 판매하기까지 대부분 비닐하우스 등 적정한 시설에서 온·습도 조절, 양분관리 등 재배행위가 수반되어야 하기 때문에 〇〇〇 화훼단지에서 영위하고 있는 화훼도소매업의 경우 화훼재배 기술적 측면에서 볼 때 재배행위도 포함된다고 사료된다”라는 회신(농촌진흥청 고객지원센터-XXX ; 2013. 3. XX.)을 하였다.
  자. 신청인은 이 민원 영업장에서 1차 재배된 분화류에 대하여 2차 재배와 동시에 분화 판매를 위한 양·수분 관리 및 온도 관리를 하였다고 주장하고 있다.
  

판단

• 가. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제77조 제1항은 “영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 한다.”라고 하고 있고, 같은 법률 시행규칙 제45조는 “법 제77조 제1항에 따라 영업손실을 보상하여야 하는 영업은 다음 각 호 모두에 해당하는 영업으로 한다. 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소(무허가건축물등, 불법형질변경토지, 그 밖에 다른 법령에서 물건을 쌓아놓는 행위가 금지되는 장소가 아닌 곳을 말한다)에서 인적·물적시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업. 다만, 무허가건축물등에서 임차인이 영업하는 경우에는 그 임차인이 사업인정고시일등 1년 이전부터 「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록을 하고 행하고 있는 영업을 말한다. 2. 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가등을 필요로 하는 경우에는 사업인정고시일등 전에 허가등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업”이라고 하고 있으며,
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조(2010. 7. 26. 법률 제9968호로 개정되기 이전의 것) 제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.”라고 하고 있고, 제3항은 “제1항 단서와 제2항에도 불구하고 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다.“라고 하고 있고, 같은 법 시행규칙 제12조(2011. 4. 11. 국토해양부령 제350호로 개정되기 이전의 것)는 “법 제12조제3항에서 "국토해양부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다.“라고 하고 있으며, 별표 4 제1호 사목은 “채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위하여 비닐하우스를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위. 이 경우 허용되는 비닐하우스(이하 “농업용 비닐하우스”라 한다)의 구조 등은 다음의 요건을 모두 갖춘 것이어야 한다. 1) 구조상 골조 부분만 목제ㆍ철제ㆍ폴리염화비닐(PVC) 등의 재료를 사용하고, 그 밖의 부분은 비닐로 설치하여야 하며, 유리 또는 강화플라스틱(FRP)이 아니어야 한다. 다만, 출입문의 경우는 투명한 유리 또는 강화플라스틱(FRP) 등 이와 유사한 재료를 사용할 수 있다. 2) 화훼직판장 등 판매전용시설은 제외하며, 비닐하우스를 설치하여도 녹지가 훼손되지 아니하는 농지에 설치하여야 한다. 3) 기초 및 바닥은 콘크리트 타설을 하지 아니한 비영구적인 임시가설물(보도블록이나 부직포 등 이와 유사한 것을 말한다)이어야 한다.”라고, 너목은 “농업용 비닐하우스 및 온실에서 생산되는 화훼 등을 판매하기 위하여 벽체 (壁體) 없이 33제곱미터 이하의 화분진열시설을 설치하는 행위”라고, 처목에는 ”화훼 재배와 병행하여 화분ㆍ원예용 비료 등을 판매(화분만을 판매하는 경우는 제외한다)하는 원예용 비닐하우스를 설치하는 행위”라고 하고 있다.
  
  나. 이 민원 영업장에서 영업을 한 화훼판매업에 대하여 영업손실을 보상해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 피신청인은 개발제한구역 내 비닐하우스에서 화훼판매업은 적법한 장소에서의 영업에 해당되지 않아 영업보상을 할 수 없다고 하고 있으나, 토지보상법 시행규칙 제45조에 따른 영업손실보상의 요건은 “사업인정고시일등 전부터 적법한 장소에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 영리를 목적으로 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가 등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업“이라 할 것인 바,
  ① 신청인은 이 민원 사업의 사업인정 고시일(2010. 5. 26.) 이전인 2007. 3. 8. 부터 사업자등록증을 교부받아 이 민원 영업장에서 화훼소매업을 영위하고 있는 점, ② 이 민원 사업의 사업인정 고시일(2010. 5. 26.) 이전 부터 이 민원 비닐하우스에서 화훼 등을 판매한 소득 및 영업실적이 확인되는 있는 점, ③ 개발제한구역법 시행규칙 별표 4 제1호 사목에서 채소·연초·버섯의 재배와 원예를 위하여 가설 및 건축을 포함한 비닐하우스를 설치하는 행위, 화훼재배와 병행하여 화분 등을 판매하는 행위 등을 경미한 행위로 취급하여 비교적 광범위하게 허용하고 있는 점, ④ 이 민원 영업장은 1차 재배된 분화류 판매의 용이를 위해 2차 재배와 동시에 분화 판매를 위한 양·수분 관리 및 온도 관리를 하여 적절한 크기로 식물을 키우는 과정을 거친 후에 도·소매상으로 판매가 이루어지는 형태로 분화류 재배와 판매를 겸하고 있는 점, ⑤ 신청인은 이 민원 비닐하우스에서 화훼를 재배하면서 화훼판매업을 영위한 것으로 비추어 볼 때 이 민원 비닐하우스는 판매전용시설이 아니므로 개발제한구역법 시행규칙 별표 4 사목에 따른 비닐하우스에 해당되어 허가나 신고 없이 설치가 가능한 점, ⑥ 개발제한구역법에서 개발제한구역내 시설물의 입지나 토지형질 변경을 엄격히 제한하고 있는 것은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위함이고 개발제한구역 내 거주하면서 농림수산업 등 개발이 전제되지 아니하는 1차 산업에 대해서는 비교적 폭넓게 행위를 허용하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 신청인이 영위한 화훼판매업은 적법한 장소에서 관계법령에 의한 허가 등을 받아 영업을 한 것으로 토지보상법상 영업손실보상 대상에 해당되므로 영업손실을 보상함이 타당하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 개발제한구역 내에서 장기간 영위하여 온 화훼판매업에 대한 영업손실 보상을 요구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고